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地质调查供给侧结构性改革思考与建议

湖南省煤田地质局  时间:2017-10-25

  去年的中央经济工作会议指出,2017年是实施“十三五”规划的重要一年,是供给侧结构性改革的深化之年。“供给侧”与“需求侧”相对应:需求侧有投资、消费、出口“三驾马车”,决定短期经济增长率;供给侧有劳动力、土地、资本、创新四大要素,影响中长期潜在经济增长率。“供给侧结构性改革”,既强调供给,又关注需求;既需要发挥市场在资源配置中的决定性作用,又注重更好发挥政府宏观调控作用。需求侧管理重在解决总量问题,供给侧改革重在解决结构性问题,尤其是要用改革(创新)的办法推进供给侧结构性调整,提高供给的质量和效益。

  地质调查供给侧结构性改革目的是提高地质调查产品和服务的针对性和有效性,更好地满足经济社会发展需要。

  粤港澳大湾区暨广州城市地质调查需求研讨会近日在广东省广州市举行(资料图)

  我国地质调查供给侧结构性改革的重要性

  在原高度计划经济体制下,地质工作主要是按照国家下达的计划完成工作任务,逐步形成了任务导向型的思维模式和工作模式。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和改革的不断深化,地质调查工作必然要以需求为导向,必然要不断优化产品结构,使地质调查产品和服务更好地满足经济社会的需要。当前,经济社会发展对地质调查具有广泛需求,主要包括:能源资源、区域地质、海洋地质、生态环境、水资源等方面的调查评价,国土资源管理也需要地质调查提供信息和技术支撑。地质调查只有持续提供满足经济社会发展需求的产品和服务,才有存在地位和价值。因此,开展地质调查供给侧结构性改革十分必要。

  地质调查供给侧结构性改革的途径包括3个方面:一是通过地质调查项目部署的结构调整,优化地质调查产品结构,更有针对性地提供产品和服务;二是通过推行地质科技创新措施,以科技创新引领和改造地质调查;三是通过对地质调查成果评价机制进行改革,优化地质调查生产要素配置,高效率地提供优质产品和服务。

  我国地质调查供给侧结构性改革现状

  2015年初,中国地质调查局提出了“六个一流”的建局目标,其中科技是核心、人才是关键,同时确立了地质调查事业发展“科技兴局、人才强局、依法治局”三大战略。围绕建局目标及战略要求,主动从供给侧开展了一系列卓有成效的改革。

  1. 地质调查业务结构围绕更好满足经济社会发展需求进行了重大调整

  1999年以来,为满足经济社会发展需要,地质调查持续开展业务结构的调整优化。该过程大致经历了3个阶段。其中,第一阶段和第二阶段基本按照学科领域开展地质调查工作,经费结构相对稳定;第三阶段主动对接经济社会发展对地质调查的需求,对业务结构进行重大调整。

  第一阶段,是1999~2010年的国土资源大调查,国家实行地质调查一项计划四项工程;第二阶段,是2011~2014年实施的地质调查评价专项,项目部署较第一阶段有所变化,主要通过经费投入结构体现(表1),矿产资源调查评价投入年平均占比降低了6%,水工环地质调查占比年平均占比提高了5%。

  第三阶段,从2015年开始,地质调查业务结构按照需求导向,进行重大调整,以经费占比的变化推进业务结构的调整,逐步形成了10大计划,60多个工程,300多个项目的格局(表2)。

  总体来看,此轮地质调查业务调整突出表现在以下三个方面:一是地质调查服务经济社会发展正在由粗放型向精准型转变,精准对接需求,特别是重大需求,精准提供服务;二是地质调查正由单一型调查向综合型调查转变,通过调查内容日益多元化,调查手段多样化,调查成果综合化,更好地服务国家重大战略行动;三是服务领域不断拓展,加强了陆域能源矿产地质调查、重要经济区和城市群综合地质调查、海洋地质调查等方面的工作。

  2. 地质调查生产要素优化配置与改革

  地质调查供给侧结构性改革,以新理念和新标准统筹,坚持将“五问”标准作为评价成果和人才的尺子,将“出成果、出人才”理念贯穿地质调查全过程。改革框架主要包括三个部分(图1)。

  一是推进三个体系建设。(1)业务体系按照“计划-工程-项目”三个层级推进;预算体系由组织管理、预算运行、基础支撑和监督管理等构成。(2)地质调查项目实施过程中,业务推进与项目管理分开:项目管理按照“地调局-大区项目管理办公室-项目承担单位”三个层级,根据各自职责做好“项目立项、组织实施、项目监督、评审验收和成果管理”等主要环节的监督与管理;“计划协调人-工程首席-项目负责人”分别负责“计划-工程-项目”的组织实施。(3)人才队伍体系建立业务人员和管理人员晋升的双通道,技术业务人才和行政管理人才按照不同的通道成长。

  二是全面推进科技创新。地质科技创新是地质调查的核心、关键部分,是一个对解决资源环境问题和地球系统科学问题的策划部署实施、成果的形成和表达、成果的转化应用的过程。科技创新成果评价采用“五问”和“五不唯”标准。

  三是建立目标管理的运行机制。建立地质调查项目法人负责制和项目负责人责任制的运行机制,初步明确各自的职责权力;按照目标管理的要求,对单位法人、项目负责人实行目标管理(表3)。

  四是及时出台相关的配套制度。为推进我国地质调查供给侧改革,对相应的生产要素及时出台配套文件。如科技创新方面,2016年出台了《中国地质调查局“十三五”地质科技创新规划》和16个促进地质科技创新的配套文件,2017年科技创新工作座谈会上,又提出了相关的7个文件的征求意见稿。

  我国地质调查供给侧改革存在的主要问题

  针对事业单位分类改革、财政预算体制改革、科技体制改革等热点问题,通过实地调研与问卷调查等形式,分析梳理出当前我国地质调查供给侧改革存在的问题:

  1. 地质调查供给侧结构性改革决策支撑不够。

  一是在地质调查业务结构优化方面,缺乏智库在需求精准分析、项目绩效评价基础上,为业务结构优化提供精准和科学决策支撑。二是在管理改革方面,改革配套措施统筹不够,缺乏以目标管理为主线的统筹管理,导致管理措施分散、重复、多头管理,影响管理效率。三是在改革效果和政策跟踪评价方面欠缺,导致改革措施的完善和修正缺乏依据。

  2. 地质调查人才队伍建设滞后于业务变化。

  一是人才队伍结构与地质调查业务结构调整要求不适应,局属队伍结构优化问题突出。为更好适应经济社会发展需要,地质调查业务结构进行了调整,加强了对油气能源地质调查、海洋地质调查和涉及民生的环境地质调查等业务领域的部署,但原有人才队伍结构不适应业务结构调整需要,尤其是可开展野外地质工作的人才短缺,一定程度上制约了业务发展。二是中央与省级地质调查队伍新型合作机制有待建立。

  3. 激励机制在持续调动大部分人员积极性方面尚存在欠缺。

  目前,中国地质调查局在激励机制改革方面,有了比较大的突破,但事业单位分类改革、中央地方事权划分等一系列政策实施后,在收入分配激励方面进一步拓展的空间已不大,人才流失、不作为和怠工现象有一定的上升。

  对策建议

  1.建立业务结构优化决策支撑体系,实现决策科学化和精细化。

  建立业务结构优化决策支撑体系。开展各计划(一级项目)服务领域的需求精准分析,尽可能量化,引导工作部署;开展各计划(一级项目)绩效评价;根据需求紧迫程度和绩效评价结果,综合确定地质调查项目经费预算分配比例。

  2. 根据产品结构优化要求,优化人才队伍结构。

  当前,地质调查业务体系框架已经形成并在一定时期内基本稳定,要根据业务结构优化地质调查人才队伍结构,研究分析现有人才队伍与业务发展需要的差距,结合各单位的规划,研究制定地质调查人才队伍发展规划,并作为今后引进人才、接收毕业生和培养人才的依据。

  3.丰富激励形式,增强持续工作动力。

  一是进一步完善物质激励。随着改革的深化,公益类事业单位将实行绩效总量控制,但通过科技成果转化收入不受单位绩效总量限制。因此,可加大科技成果转化力度,增加科技成果转化收入,扩大绩效工资总量。二是马斯洛的激励理论认为,物质激励是低层次的,社会尊重、自我价值实现是高层次的激励,是干事业的最宝贵的激励因素。因此,要更加注重精神激励,如核心价值观,科学家精神等方面,形成持续的激励动力。

  4. 以绩效管理为主线,统筹相关管理环节,实施管理标准化,模块化,提高管理效率。

  作为国家财政支出管理的重要手段,绩效管理已进入实施阶段。以地质调查项目绩效管理为例,绩效管理贯穿项目立项、实施、结题和成果应用全过程,覆盖以往项目和预算管理的各个方面。目前,绩效管理和以往的项目、预算管理还处于并行阶段,造成管理程序繁杂和高成本,挤占科研人员业务工作时间。建议以绩效管理为主线,统筹相关管理环节,将不同部门的管理和监督内容标准化,以模块(或分指标)的形式纳入绩效管理指标体系和流程,大幅度降低管理成本,提高管理效率。